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| 北京市检察机关拟定“五个细则”护航诉讼监督 |
| 2009-9-28 |
去年9月，北京市人大常委会出台了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(以下简称决议)。半年多了，为进一步推动决议的落实，北京市检察院拟定了关于加强诉讼监督的“五个细则”。最高人民检察院也对此开展了调研。据悉，细则包括立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事审判和行政诉讼活动监督、刑罚执行和监管活动监督等五个方面的内容，旨在解决四大问题:明确各项诉讼监督的重点，补强监督的手段和方式，细化检察机关内部各部门之间的配合，进一步规范内部和外部的工作机制。
■调查
1.为罪犯“减刑一天”
“当初反映问题的时候只是抱着试试看的想法，反正就是‘一天’的事，没想到检察官这么重视，更没想到第二天判决书就被更改了。在今后服刑的日子里，我一定要遵守监规、好好改造。”在押人员齐某近日的表态，让北京市崇文区检察院驻所检察干警感到了付出的欣慰。
原来，当崇文区检察院驻所检察室干警在看守所巡视时，齐某反映:“我是因贩毒被崇文区公安分局抓获的，但崇文区法院的判决书上认定的羁押起始日期是我被抓的第二天，羁押期限少算了一天。”齐某希望通过驻所检察干警把法院的判决书纠正过来。
本着认真负责的态度，驻所检察干警及时与崇文区检察院公诉部门和法院刑庭取得联系，通过查阅案卷材料及反复核实后，最终确认法院判决书中认定的刑期起始日期确实有误，法院立即对原判决书中的羁押日期和刑期起止日期作出相应修改。
崇文区检察院的“较真”，只是北京市检察机关强化诉讼监督工作的一个缩影。
去年9月25日，北京市十三届人大常委会第六次会议通过了一项旨在加强检察机关诉讼监督工作的决议。
这一决议被高检院向全国检察机关转发，引起了很大反响。北京市人大常委会的这项创举也在全国人大系统及社会各界受到好评。近半年来，北京市检察院陆续接待了兄弟省市人大及检察院的调研走访。
记者在采访中了解到，近年来北京市检察机关在开展诉讼监督方面取得的成绩令人刮目相看，这一点从去年9月该院检察长慕平向市人大常委会所作的《关于开展诉讼监督工作情况的报告》中可以看出来。这些成绩也夯实了进一步做好诉讼监督工作的基础。
“我们抓住了中央关于加强司法权力的监督制约以及加强对诉讼活动的法律监督的精神，通过积极向党委和人大常委会汇报工作，市人大常委会最终出台了决议，这是北京检察机关开展诉讼监督工作的创新。”北京市检察院法律政策研究室主任邹开红告诉记者。
他表示，此前，诉讼监督工作虽然有一些法律规定，但程序上并不健全。“我们抓住这个契机，为下一步开展工作打造了比较好的平台”。
为了贯彻落实决议，北京市检察院紧接着制定了《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》，这在全国省级检察院中也是第一个。据悉，高检院目前也在进行相关调研，制定关于全面加强对诉讼活动的法律监督的意见，北京的探索正在为全国积累经验。
如今，为进一步推动诉讼监督工作，落实操作层面的问题，北京市检察院制定的“五个细则”正在最后的修改中。
资料图片
2.民行“短板”正在加强
“当前应当高度关注涉及民生和社会和谐稳定的执法、司法活动，积极稳妥地探索加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督。”决议第二条这样规定。
“相对而言，民事诉讼监督方面的法律规定很少，我们传统的专业优势在刑事法律，民事法律方面相对比较弱，人员的数量和素质都比较薄弱。”邹开红坦言。
中国人民大学民诉法教授汤维建表示，民行监督人才短缺是检察机关的一个短板，已经不适应民行检察监督制度发展的需要。
对于这一点，邹开红告诉记者:“我们主张从几个方面加强民行监督:一是突出工作重点;二是要提高检察官的能力，民事审判活动最后的结果主要体现在裁判文书、证据采信、法律适用方面，专业性更强，也相对公开一些，这就提出一个问题:如果不涉及故意违法的情况，仅仅是由于证据采信和法律适用的错误或者不是故意违反诉讼程序而导致的错误裁判，检察机关有没有能力发现?这几年，检察机关在招录人员时比较注意引进民商法方面的高层次的人才，也采取了一些措施，比如派民行部门检察官到法院去学习，近距离感受民行审判活动。另外，我们还将进一步规范民行办案中的行为。”
此外，邹开红还提到需健全以市院为龙头、分院为主体、基层院为基础的民行监督工作体制;完善上级院对下级院的指导体制，建立主管检察长办理案件、参与案件研讨、检委会研究决定重大案件的制度等。
“民行监督的触角能延伸到什么领域还需探讨，但有两个界限要坚持:首先，检察机关监督法院独立审判，并不是干预，而是要切实保障并强化法院的独立审判;其次，检察监督要善于将私权救济和公益维护、国家利益的代表这多种角色区别开来，对私权救济应充分尊重当事人的意愿，对公益维护和国家利益，则要发挥检察机关的国家干预权和司法能动性。”汤维建说。
记者在采访中了解到，民事执行监督已纳 中央司法改革文件中，高检院也准备出台相关初步意见。
北京市检察机关在民行执行监督方面已进行了一些探索。“民行监督的薄弱是长期造成的，其解决是一个循序渐进的过程。”邹开红说。
3.开辟新渠道，杜绝“躲猫猫”
对刑罚执行和监管活动的监督是检察机关诉讼监督的重要环节，一些地方接连发生监所在押人员非正常死亡的事件，引起社会广泛关注。
中国人民大学刑诉法教授陈卫东表示，被羁押人员非正常死亡事件警示我们，其中有羁押机关存在管理不完善之处，但也有监所检察监督的缺位，检察机关也应当思考如何更好地利用科技手段对羁押场所进行全程监督，并在检察系统建立起对监管人员的投诉机制。
记者了解到，北京市检察机关在实践中一直实行审查批捕阶段的讯问犯罪嫌疑人制度。“按照刑诉法规定，所有公诉案件在侦查、公诉环节都应提审，在批捕环节并无强制性的规定，但我们发现，审查批捕阶段仅靠传统的书面审很难有效开展对侦查活动的监督，尤其是很难发现可能存在的刑讯逼供、侵犯在押人员合法权益等违法行为。这些年我们一直在全市推行审查批捕阶段提讯犯罪嫌疑人的工作，也试行了包括网络提讯、远程提讯在内的一些创新，取得了很好的成效，也发现了一些问题。”邹开红告诉记者。
此举能否杜绝刑讯逼供等问题?邹开红表示，刑讯逼供问题不可能靠一项诉讼制度彻底解决。“一方面需要公安机关自身素质能力的提高和内部监督机制的健全，另一方面我们主张检察机关在批捕阶段进行讯问，直接面对犯罪嫌疑人，有助于我们了解相关信息，有助于发现刑讯逼供。这样实际上我们是在开辟一些监督的渠道，而监督渠道是我们比较薄弱的地方。”邹开红说。
■访谈
“五个细则”旨在解决四大问题
邹开红
为进一步推动诉讼监督工作，北京市检察院将推出“五个细则”，对此，北京市检察院法律政策研究室主任邹开红接受了记者采访。
拟出五个细则
记者:决议出台以后，北京市检察院开展了哪些工作?
邹开红:我们制定了《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》，在这个意见的基础上，我们正在研究制定《五个细则》，争取近期出台。细则包括立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事审判和行政诉讼活动监督、刑罚执行和监管活动监督等五个方面的监督，从专项监督的角度规范一些操作层面的问题，为全市检察机关提供统一的标准和程序。
旨在解决四大问题
记者:能否透露一下将要出台的五个细则的相关内容?
邹开红:细则主要是关于操作性的规定，重点在以下四个方面。
一是明确各项诉讼监督的重点。诉讼监督比较复杂，覆盖面比较广，但是诉讼监督的资源包括人力资源比较有限，所以我们明确了各项诉讼监督范围和措施等。
比如，我们认为民事审判监督的重点应该是涉案人员众多、可能影响社会和谐稳定的案件，劳动争议、人身损害赔偿、征地拆迁、土地承包经营纠纷等涉及民生的案件，虚假诉讼、违法调解案件，审判人员涉嫌违法犯罪的案件。
二是要细化实践中一些操作层面的问题，补充、强化一些监督的手段和方式。举个例子，我们经常用到的监督手段是向其他司法机关发出纠正违法通知书、检察建议，但法律并没有明确规定对方单位应该怎么反馈，如果不反馈，检察机关如何进行进一步的监督?在细则中，我们拟定如果对方单位没有反馈，可以由下级检察院向上级检察院报告，通过上级检察院向同级司法机关通报，启动对方上下级之间的监督程序。我们还可以向对方司法机关的监察部门进行通报。
三是细化检察机关内部各部门之间的配合。五个细则的制定由四个部门牵头。立案监督主要由侦查监督部门负责，侦查活动监督由侦查监督部门和公诉部门负责，刑事审判监督主要是公诉部门负责，民事审判和行政诉讼监督由民行部门分管，刑罚执行和监所活动监督由监所部门执行。部门之间需要互相配合。比如，检察工作中所有举报、控告申诉的线索都来自于控申部门，其中包括诉讼监督的线索，这些线索如何在控申部门进行初步审查以后有效分流、审查完毕以后如何答复控告申诉人，这都需要控申部门的配合。
四是进一步规范内外部工作机制。比如，强调抗诉之前下级检察院要与上级检察院沟通，上级检察院检察官要充分听取下级检察院检察官的意见，全面审查案件，如果上级检察机关检委会讨论相关抗诉案件，应要求下级检察院检察官列席。这样有利于从整体上提高抗诉质量。
对于外部机制，有些也需要固定下来。目前，在北京市范围内，“检察长列席审委会”做法不统一，这需要我们与法院进行磋商，争取有一个统一的规范。
诉讼监督应该有个“度”
记者:司法机关各司其职加强诉讼监督与各自履职有没有冲突?
邹开红:诉讼监督工作应该有个“度”，既要履行监督职责，又不能干涉对方的合法权限。这要处理好三个关系:一是监督和配合的关系，人大决议出台后，要避免“要监督就不要配合”的倾向。二是要处理好监督与制约的关系，监督是单向的，检察机关按法律规定行使诉讼监督权力和职责;制约是双向的，检察机关也同时接受其他机关的制约。相互制约才能保证司法平衡，对检察机关来说，一定要有被制约的意识。三是要处理好监督与办案的关系，监督主要是通过办案活动开展的，但监督与办案的着眼点不能混同，监督的着眼点在于督促对方正确履行职责，但不能干涉对方的职责活动。
记者:在诉讼监督方面，今年有哪些具体的工作计划?
邹开红:今年的诉讼监督工作首先还是要抓住人大决议出台的这一契机，统一认识，各级检察机关都要向本地党委和人大汇报工作，争取支持。另外还要打造一些平台，拓宽一些渠道:
立案监督方面，计划在行政、刑事衔接方面做一些工作，致力于从外部与市政府建立一个大平台，在此之前，可以跟一些主要的行政执法部门建立衔接的平台，同时，检察机关内部的线索移送制度也要规范起来。
侦查监督方面，争取审查批捕阶段提讯率覆盖全部案件，进一步明确介入侦查的方式、范围。
审判监督方面，进一步规范列席审委会制度，促进法院加强量刑工作。
刑罚执行监督方面，积极参加关于减刑、假释活动的听证，另外就是对监管活动的监督。“躲猫猫”事件确实给检察机关的工作提出了更高的要求，我们应该适应这种变化，在工作方式上作一些改进。 |
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